Kisah Inspiratif dari seorang Tukang Parkir

Beberapa hari lalu saya mendapati sebuah kisah yang menarik dan inspiratif tentang seorang tukang parkir di Monas. Beliau ini sudah berusia sekitar 50 tahunan dan telah menekuni profesi sebagai tukang parkir selama 15 tahunan (profesi sebelumnya adalah tukang ojek sepeda dan kuli). Bapak ini pasca lulus SMP hijrah dari Jawa Tengah ke Ibukota Jakarta karena (menurut pengakuannya) peluang di Jakarta (dianggap) lebih menjanjikan. Hal yang cukup luar biasa (bagi saya) adalah kenyataan bahwa dia mampu menghidupi istri dan 8 orang anaknya selama belasan tahun walaupun ‘hanya’ berprofesi sebagai tukang parkir.

Setelah berdiskusi dengannya, saya mendapati tiga hal menarik yaitu : Pertama keunikan cara pandangnya, Kedua ampuhnya jaminan pendidikan dan kesehatan dari Pemerintah (bagi warga kurang mampu), dan Ketiga fenomena urbanisasi perkotaan yang sangat nyata.

Pertama : keunikan cara pandang
Banyak hikmah yang bisa dipetik dari cara dia memandang sesuatu. Dia tidak khawatir hijrah dari kampungnya di Jawa Tengah ke Jakarta walaupun tanpa bekal pendidikan yang memadai (hanya lulusan SMP), karena dia yakin pasti bisa mendapatkan pekerjaan. Cara berpikir “pasrah” membuat dia tidak khawatir akan masa depan. Mungkin karena dia merasa “pasrah” itulah sehingga Yang Di Atas memberikannya banyak “bantuan tidak terduga”. 

Pelajaran pertama (dalam konteks sudut pandang sebagai manusia), kita harus meyakini bahwa Tuhan tidak akan membiarkan kita kekurangan,, kalau kita selalu merasa kekurangan, itu karena kita tidak mensyukuri pemberian-Nya. Kita harus yakin bahwa Dia akan memberikan yang kita butuhkan. Bahwa “masa depan” seperti halnya “diri kita” adalah milik-Nya, jadi pasrahkan saja pada-Nya selaku pemilik. Sekali lagi tugas kita hanya harus yakin.

Kedua : ampuhnya jaminan Pemerintah kepada warga kurang mampu
Dia mengaku lebih kerasan tinggal di Jakarta dibandingkan di kampung karena biaya hidup di Jakarta (menurutnya) justru lebih murah (dibandingkan di kampung). Di Jakarta biaya hidup untuk warga kurang mampu memang sebagian ditanggung oleh Pemerintah. Misalnya di bidang kesehatan saat ini ada Kartu Jakarta Sehat / KJS (dahulu kartu Gakin dan Jamkesda) dan di bidang pendidikan saat ini ada Kartu Jakarta Pintar / KJP (dulu mungkin BOS).

Warga kurang mampu memiliki pendapatan yang kecil, sehingga pengeluarannya harus ditekan seminimal mungkin, agar tidak besar pasak daripada tiang. Bagi beliau, dengan pendidikan dan kesehatan dari 8 anaknya ditanggung Pemerintah, maka praktis pengeluarannya hanya untuk makan dan tempat tinggal (sewa kos). Sebagai catatan, dia tidak perlu mengeluarkan banyak uang untuk transportasi karena dari rumahnya ke tempat kerja di Monas hanya naik bus kota (sehari PP hanya Rp 5.000), dan anak-anaknya pun berjalan kaki ke sekolah (dekat tempat tinggal).

Pelajaran kedua (dalam konteks sebagai seorang birokrat) : Pemerintah harus membuat pengeluaran untuk warga tidak mampu menjadi seminimal mungkin, baik pengeluaran di bidang pendidikan, kesehatan, perumahan, dan transportasi. Pemprov DKI Jakarta sudah mengeluarkan KJS (bidang kesehatan) dan KJP (untuk bidang pendidikan) yang bagi saya cukup berhasil menunjukkan keberpihakan pada masyarakat kurang mampu. Pekerjaan rumah ke depan bagi Pemprov DKI adalah memperbanyak rusun sewa yang murah (untuk bidang perumahan) dan memperbaiki/mensubsidi transportasi umum. Sekali lagi harus diingat bahwa kata kuncinya adalah “KEBERPIHAKAN”.

Ketiga : fenomena urbanisasi
Pelajaran ketiga (dalam konteks sebagai seorang perencana) : apabila semakin banyak penduduk yang mempunyai pola pikir seperti beliau (tukang parkir ini), maka urbanisasi tentu semakin tak terelakkan, padahal suatu kota mempunyai keterbatasan dalam hal daya dukung/tampung. Dengan demikian tugas Pemerintah ada dua : 1) meningkatkan daya dukung/tampung kota-kota eksisting, dan 2) menyebarkan kantung-kantung pertumbuhan ekonomi agar tidak hanya terpusat di kota-kota besar saja. Sudah banyak kajian tentang upaya peningkatan daya dukung/tampung kota, tapi bagaimana upaya nyata Pemerintah untuk meyakinkan masyarakat bahwa kehidupan bisa terjamin/sejahtera walaupun tidak tinggal di kota...????

RDTR-PZ sebagai produk Konsensus Warga Kota

Tulisan ini terinspirasi dari paparan Tim Pakar Penyusun RDTR-PZ Provinsi DKI Jakarta tanggal 31 Mei 2013. Tulisan ini hanya membahas tentang filosofi “proses” penyusunan RDTR-PZ.

Sesuai UU 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, Rencana Tata Ruang di tingkat provinsi terdiri dari Rencana Umum beserta Rencana Rincinya. Rencana umum di Provinsi DKI Jakarta adalah RTRW Provinsi DKI 2030 (yang di dalamnya memuat RTRW Kabupaten/Kota), sedangkan Rencana Rinci-nya adalah Rencana Detail Tata Ruang dan Peraturan Zonasi (RDTR-PZ).

RDTR mengatur tentang development right (peruntukan lahan) dan tidak mengatur tentang property right (kepemilikan lahan). RDTR-PZ juga terutama mengatur tentang kepentingan umum. Pada zaman dahulu, proses penyusunan rencana tata ruang (dianggap) kurang partisipatif. Saat ini, proses penyusunan rencana tata ruang (dianggap) lebih partisipatif (mungkin hal ini disesuaikan dengan konsep Gubernur baru yang sangat menekankan partisipasi warga). Partisipasi masyarakat terutama dalam hal menentukan kepentingan umum.

Sebagai informasi, terdapat tiga rezim hukum dalam memandang kepentingan publik. Rezim pertama adalah ketika kepentingan individu (property right) sangat diutamakan dan ditempatkan di atas segalanya. Rezim kedua adalah ketika kepentingan publik sangat diutamakan dan ditempatkan di atas kepentingan individu. Di Indonesia, penerapan rezim kedua ini tercermin dalam UU Pertanahan tahun 1960. Penerapan rezim kedua ini, apabila terdapat masyarakat pemilik tanah yang bidang tanahnya terkena kepentingan umum maka tanahnya harus diserahkan kepada Pemerintah. Rezim ketiga adalah penghormatan yang seimbang antara kepentingan pribadi dan kepentingan umum, sehingga perlu ada konsensus terhadap kedua kepentingan tersebut.

Penyusunan RDTR-PZ Provinsi DKI Jakarta (yang mengatur kepentingan umum) kali ini mengacu pada rezim ketiga, sehingga RDTR-PZ adalah produk konsensus/kesepakatan. Jadi, development right (yang merupakan muatan dari RDTR-PZ) adalah produk konsensus warga kota.

Sepengamatan saya, proses menuju konsensus itu tidak semudah konsep-konsep yang tertulis di text book. Pada kenyataannya walaupun RDTR-PZ adalah produk konsensus, namun dipastikan tidak akan bisa memuaskan seluruh warga perkotaan. Sudah pasti ada warga yang tidak sepakat dan kecewa. Namun demikian warga kota seharusnya sepakat bahwa hasil RDTR-PZ akan menghasilkan nilai lahan yang paling optimum (optimum land value) bagi seluruh warga kota Jakarta.

Integrasi aspek tata ruang dan pertanahan dalam pembangunan kota

Satu hal yang sangat sulit diaplikasikan dalam pembangunan kota di Indonesia adalah mengintegrasikan aspek ketataruangan dengan aspek pertanahan, padahal keduanya sangat saling terkait. Itulah sebabnya saya tertarik untuk sedikit mengupas perbedaan kedua aspek tersebut dan permasalahan yang ditimbulkan akibat perbedaan tersebut. 

Di dalam peraturan bidang pertanahan yang mengacu pada UU Nomor 2 Tahun 1960 diakui adanya property right yang menyatakan hak kepemilikan atas suatu tanah. Sedangkan dalam peraturan bidang ketataruangan yang mengacu pada UU 26 Tahun 2007 diakui adanya development right yang menyatakan hak pemanfaatan atas suatu tanah sesuai rencana kota.

Satu penekanan penting di sini adalah bahwa development right tidak sama dengan property right. Sekali lagi ditegaskan bahwa development right adalah hak untuk memanfaatkan tanah (membangun) di atas suatu tanah, dimana hak tersebut dapat digunakan apabila tidak bertentangan dengan rencana kota. Terminologi development right tersebut tentu sangat berbeda dengan property right yang menyatakan hak kepemilikan atas suatu tanah.

Pada kondisi praktis di lapangan, ketika property right sinkron dengan development right, maka tidak menjadi masalah. Sebagai contoh terdapat seorang warga kota yang memiliki tanah (property right) dan ingin membangun suatu kantor (development right). Apabila tanah yang dimilikinya tersebut dalam rencana kota memang diperuntukkan sebagai perkantoran, maka orang tersebut dapat menggunakan development right-nya untuk membangun kantor, sehingga Pemerintah dapat memberikan izin padanya untuk membangun kantor.

Namun permasalahan muncul ketika property right tidak sinkron dengan development right, misalnya seorang warga kota ingin membangun perkantoran di atas tanah miliknya. Orang tersebut memang memiliki tanah tersebut secara sah (property right), namun dia tidak boleh membangun perkantoran tersebut karena Pemerintah telah menetapkan bahwa tanah miliknya diperuntukkan sebagai ruang hijau (peruntukan hijau).

Pemerintah hanya boleh memberikan izin pemanfaatan ruang yang sesuai dengan rencana tata ruang. Apabila izin pemanfaatan ruang (namun tidak sesuai dengan rencana tata ruang) telah diterbitkan, maka harus disesuaikan. Padahal biaya untuk menyesuaikan pemanfaatan ruang agar sesuai dengan rencana tata ruang yang telah ditetapkan ini sangat mahal.

Sebagai contoh untuk menunjukkan betapa sulitnya mensinkronkan tata ruang dan tata pertanahan dari sudut pandang Pemerintah Provinsi DKI Jakarta adalah sebagai berikut. UU 26 Tahun 2007 mengamanatkan bahwa RTH perkotaan minimal 30 %. Dengan demikian, Provinsi DKI  dengan luas wilayah daratan 661,52 km2 (661.520.000 m2) pada tahun 2030 harus mampu menyediakan RTH minimal seluas 198.456.000 m2. Dengan asumsi harga tanah di Provinsi DKI Jakarta rata-rata Rp 3 juta per m2 pada tahun 2011, maka uang yang dibutuhkan untuk mewujudkan RTH 30% wilayah kota adalah Rp 595.368.000.000.000, yang artinya kebutuhan dana pembebasan tanah untuk RTH per tahun adalah Rp 29.700 miliar (dari 2011 - 2030).

*perhitungan di atas terlalu disederhanakan karena menurut UU 26 Tahun 2007, RTH Publik yang harus disediakan Pemerintah hanya 20 % dan 10% sisanya oleh swasta.

*penyederhanaan yang lain terkait harga tanah rata-rata Rp 3 juta per meter persegi, padahal kenyataannya pada beberapa wilayah Provinsi DKI terdapat tanah dengan harga Rp 20 juta per meter persegi.

*jumlah tersebut cukup signifikan apabila dibandingkan dengan APBD DKI 2011 yang mencapai Rp 27,95 triliun, sehingga APBD dialokasikan 'hanya' untuk pembebasan tanahnya, belum termasuk pembangunan dan perawatan RTH tersebut.

* perhitungan sederhana ini hanya menunjukkan betapa mahalnya biaya mensinkronkan development right dan property right.

Solusi

Terdapat beberapa solusi ketika property right tidak sinkron dengan development right. Solusi yang ada dapat melibatkan Pemerintah atau tanpa melibatkan Pemerintah. Solusi sederhana tanpa melibatkan Pemerintah dari sisi masyarakat adalah pemilik property right menjual tanahnya kepada pihak lain yang mau memanfaatkan tanah tersebut sesuai rencana kota. Misalnya pemilik tanah (land owner) yang tanahnya ditetapkan sebagai peruntukan perumahan, tentu tidak bisa membangun perkantoran, sehingga dia sebaiknya menjual tanahnya kepada orang lain yang mau membangun perumahan di tanah tersebut. 

Solusi sederhana dengan melibatkan Pemerintah misalnya terdapat pemanfaatan ruang yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang, maka Pemerintah dapat memberikan keringanan berupa izin pemanfaatan ruang dengan jangka waktu tertentu, dan apabila batas waktu terlampaui maka pemilik tanah harus menyesuaikan dengan rencana tata ruang. Namun demikian solusi tersebut sebenarnya bersifat jangka pendek.

Solusi jangka panjang dengan melibatkan Pemerintah membutuhkan pergeseran paradigma peran Pemerintah. Pemerintah harus mampu memfasilitasi peralihan development right dari land owner yang tidak bisa membangun sesuai keinginannya kepada pihak lain yang ingin membangun sesuai rencana kota. Terminologi memfasilitasi di sini maksudnya adalah Pemerintah memberikan informasi siapa-siapa saja pemilik property right yang development right-nya dibatasi oleh Rencana Tata Ruang. Kemudian Pemerintah memfasilitasi peralihan property right kepada warga kota lain yang mau membangun sesuai Rencana Tata Ruang. Sebagai contoh ketika Pemerintah melarang warga kota membangun di kawasan lindung yang berada di hulu sungai guna melindungi sistem tata air perkotaan, maka Pemerintah sekaligus dapat mengambil peran menginformasikan pihak-pihak yang bersedia membangun di daerah tersebut sesuai rencana kota.  

"Rencana Tata Ruang" Sebagai Public Goods

Sebelum membahas mengenai "Rencana Tata Ruang" sebagai public goods, ada baiknya terlebih dahulu sedikit dibahas mengenai eksternalitas negatif di suatu perkotaan. Eksternalitas adalah dampak yang dirasakan oleh orang lain yang tidak terlibat dalam suatu transaksi (Pyndick Rubenfield). Eksternalitas bisa berupa eksternalitas positif ataupun negatif. Dalam suatu perkotaan, pemanfaatan ruang kota untuk perumahan dapat menyebabkan gangguan pada sistem tata air perkotaan yang berdampak pada terjadinya banjir (banjir tentu merupakan eksternalitas negatif). Dengan kata lain, terdapat pihak-pihak lain yang tidak terlibat dalam transaksi perumahan, namun terkena eksternalitas negatif berupa banjir.

Pemerintah sebenarnya memiliki pilihan untuk membiarkan pemanfaatan ruang perkotaan berjalan sebagaimana adanya tanpa sama sekali campur tangan Pemerintah (paham free market yang dipopulerkan Adam Smith) atau pilihan yang lain adalah ikut campur tangan dan melakukan market intervention. Pada pilihan pertama, konsekuensi apabila pasar dibiarkan sebagaimana adanya tanpa campur tangan Pemerintah adalah tingginya dampak eksternalitas (khususnya eksternalitas negatif) serta ancaman terjadinya market failure. Oleh karena itu Pemerintah Indonesia lebih menyukai pilihan kedua yaitu menerapkan market intervention (namun bukan market intervention murni) guna mengantisipasi terjadinya kegagalan pasar dan eksternalitas negatif pemanfaatan ruang kota.  

Penyusunan Rencana Tata Ruang Kota merupakan bentuk intervensi Pemerintah guna meminimalkan eksternalitas negatif akibat pemanfaatan ruang perkotaan secara berlebihan. Pemerintah berasumsi bahwa apabila Rencana Tata Ruang dipatuhi, maka dapat meminimalkan eksternalitas negatif seperti banjir, kemacetan, dll. Dengan demikian Rencana Tata Ruang seharusnya dianggap sebagai public goods yang dibutuhkan oleh semua warga perkotaan dalam rangka meminimalisir eksternalitas negatif akibat transaksi pemanfaatan ruang perkotaan oleh berbagai pihak. Sebagai public goods, Rencana Tata Ruang seharusnya memiliki sifat non-excludable dan non-rivalry dalam arti semua warga kota seharusnya dapat secara bebas mengakses rencana tata ruang tersebut. Aksesibilitas terhadap public goods ini menjadi penting karena masyarakat harus memahami bahwa development right yang dimilikinya dibatasi oleh Rencana Tata Ruang. Masyarakat harus menyadari bahwa pembatasan ini bertujuan menjamin bahwa pemanfaatan development right oleh seseorang tidak memberikan eksternalitas negatif secara berlebihan pada warga perkotaan yang lain.

Dalam memandang suatu Rencana Tata Ruang Kota, harus diingat bahwa optimum land value tanah perkotaan secara keseluruhan tidak sama dengan optimum land value tanah per persil. Optimum land value tanah perkotaan secara sederhana didapatkan ketika penjumlahan eksternalitas negatif akibat pemanfaatan seluruh lahan per persil memberikan nilai paling kecil. Jadi harus disadari bahwa optimum land value per persil tidak sama dengan highest value of the land per persil. Dengan demikian Pemerintah dapat mengatur bahwa seorang tidak bisa memanfaatkan tanahnya sesuai highest value tanah tersebut dengan pertimbangan kepentingan masyarakat yang lebih luas (walaupun justifikasi atas hal ini perlu pembahasan yang lebih detail). Sebagai contoh, seseorang yang memiliki tanah yang 'kebetulan' berada di kawasan lindung tentu tidak bisa memanfaatkan tanahnya sesuai potensi ekonomi maksimal tanah tersebut, misalnya tidak bisa digunakan untuk membangun bangunan kantor, karena dapat merusak sistem tata air kawasan perkotaan. Namun demikian pembatasan pemanfaatan tanah bagi orang tersebut ternyata bermanfaat bagi masyarakat perkotaan secara luas karena dapat meminimalkan kemungkinan terjadinya banjir. Secara sederhana, poin yang ingin disampaikan adalah bahwa yang terbaik untuk seorang warga kota belum tentu yang terbaik bagi seluruh warga kota, sehingga diperlukan Rencana Tata Ruang Kota (sebagai public goods) yang mampu mengakomodir kepentingan warga kota secara luas.

Walaupun Rencana Tata Ruang Kota sebagai public goods sangat dibutuhkan, namun bukan berarti Rencana Tata Ruang tersebut pasti sempurna. Setiap produk buatan manusia sebagus apapun tujuan pembuatannya pasti memiliki kelemahan. Terdapat beberapa kelemahan Rencana Tata Ruang Kota sebagai public goods yang perlu dipahami oleh banyak pihak dan akan disebutkan secara ringkas dibawah ini.

Kelemahan pertama menyangkut pertanyaaan mendasar bahwa apakah Rencana Tata Ruang Kota yang telah ditetapkan merupakan suatu produk yang paling ideal? Jawabannya singkat, Rencana Tata Ruang Kota bukanlah suatu produk yang ideal karena belum mempertimbangkan kepemilikan tanah (land ownership) sebagai konsideran utama penyusunannya. Dalam kenyataan praktis di lapangan akan sering dijumpai pertentangan antara development right dengan property right. Hak masyarakat untuk membangun (development right) dapat digunakan selama tidak bertentangan dengan RTRW. Namun apabila development right bertentangan dengan Rencana Tata Ruang, maka development right tersebut tidak dapat digunakan, sekalipun memiliki property right.

Kelemahan kedua sekaligus kekuatannya adalah tidak boleh ada perubahan peruntukan. Dengan adanya UU Nomor 26 Tahun 2007, Rencana Tata Ruang Kota (nama lengkapnya adalah Rencana Tata Ruang Wilayah Kota/Perkotaan) menjadi sangat penting karena setiap rencana pembangunan perkotaan harus mengacu pada Rencana Tata Ruang Kota. Apabila suatu rencana pembangunan baik yang akan dilaksanakan oleh instansi pemerintah, swasta, ataupun masyarakat tidak sesuai dengan Rencana Tata Ruang Kota, maka rencana pembangunan tersebut tidak boleh dilaksanakan. Hal ini mengandung makna bahwa setiap pemanfaatan ruang harus sesuai dengan peruntukan yang telah ditetapkan dalam Rencana Tata Ruang Kota. Hal ini bagus dalam rangka mengendalikan pertumbuhan kota sekaligus membatasi eksternalitas negatif pemanfaatan ruang kota secara berlebihan. Namun di sisi lain ketentuan ini menjadi terlalu mengekang apabila dikaitkan dengan perubahan peruntukan dari intensitas tinggi menjadi rendah, sebagai contoh peruntukan perkantoran akan kesulitan untuk diubah menjadi peruntukan ruang terbuka hijau mengingat peraturan yang ada tidak memperbolehkan adanya perubahan peruntukan.

Kelemahan ketiga adalah bahwa Rencana Tata Ruang Kota belum mempertimbangkan implikasi penerapannya di lapangan. Dalam kenyataannya, penetapan Rencana Tata Ruang Kota memerlukan berbagai penyesuaian (adjusment) yang seharusnya disesuaikan dengan karakteristik fisik, sosial, dan ekonomi masyarakat lokal tersebut. Hal ini bukan semata kesalahan RTRW karena memang kelengkapan untuk mengoperasionalkan Rencana Tata Ruang Kota memang perlu dibuat secara khusus.

Sebagai penutup, walaupun banyak kelemahan dari Rencana Tata Ruang Kota(baik yang sudah ditulis maupun yang belum ditulis di sini), setiap orang seharusnya sepakat bahwa Rencana Tata Ruang Kota merupakan public goods dan menjadi panduan utama dalam pembangunan perkotaan. Setiap orang harus sepakat bahwa Rencana Tata Ruang Kota bermanfaat meminimalisir eksternalitas negatif pemanfaatan ruang kota. Mengingat Rencana Tata Ruang Kota merupakan public goods, maka warga kota seharusnya bebas mengakses informasi terkait Rencana Tata Ruang Kota. Dengan kemudahan akses terhadap Rencana Tata Ruang Kota, maka ketika terdapat kekeliruan dalam penerapan Rencana Tata Ruang Kota, maka Pemerintah dan warga perkotaan dapat saling mengingatkan sehingga segalanya berjalan pada koridor yang benar.